Le FAQ di una Pubblica Amministrazione non sono vincolanti ma orientano i comportamenti degli interessati. I chiarimenti del Consiglio di Stato

RIporto questo articolo per capire come il Governo abbia accorpato (ad esempio) le mense ai ristoranti, estendendo di fatto l'obbligo del green pass, mediante l'utilizzo delle FAQ.

Le FAQ (Frequently Asked Questions) hanno esclusivamente lo scopo pratico di orientare le procedure ed i comportamenti degli interessati, e non hanno alcuna base giuridica, palesano una “interpretazione autentica” della PA che influisce sui comportamenti degli interessati.

Lo afferma il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1275/2021, in merito a delle FAQ che chiariscono alcuni punti di un bando di gara poco chiaro.

Il caso

Una società di servizi di avviamento al lavoro partecipava ad un bando di gara proposto dalla Regione.

La società, a conclusione della procedura di valutazione delle domande di partecipazione pervenute, non risultava tra gli ammessi poiché (a parere della Commissione giudicatrice) l’offerta non risultava correttamente formulata secondo il bando di gara.

La società lamentava, quindi, la non chiara esplicitazione nel bando di gara di un articolo (utile ad una corretta formulazione dell’offerta) che la stessa società aveva ritenuto di interpretare correttamente sulla base di una FAQ pubblicata dalla Regione.

La questione approdava presso il Consiglio di Stato.

La sentenza del Consiglio di Stato

I giudici di Palazzo Spada confermano quanto lamentato dal ricorrente, ossia che l’avviso pubblico di gara iniziale non fa alcun riferimento al requisito di ammissibilità considerato dalla Commissione di valutazione.

Infatti, a parere dei togati, l’articolo che avrebbe dovuto indirizzare alla compilazione di una offerta corretta, effettivamente presenta una formulazione estremamente ampia e suscettibile di molteplici declinazioni, rispetto alle quali, in assenza di una espressa clausola di inammissibilità contenuta nel medesimo avviso pubblico, risulta arduo considerare legittime le conclusioni cui la Commissione giudicatrice è pervenuta.

Palazzo Spada ritiene che l’amministrazione, inoltre, ha sottovalutato il rilievo da riconoscere alla FAQ pubblicata dalla Regione.

Cosa sono le FAQ

In merito alle “Frequently Asked Questions” ovvero FAQ,  i giudici osservano che occorre prendere atto del sempre maggiore ricorso da parte delle Pubbliche Amministrazioni di quest’ultime.

Essi spiegano che si tratta di una serie di risposte alle domande che sono state poste (o potrebbero essere poste) più frequentemente dagli utilizzatori di un certo servizio.

In tal modo viene data risposta pubblica, su un sito web, a interrogativi ricorrenti, in modo da chiarire pubblicamente a tutti  le questioni poste con maggiore frequenza.

Il ricorso alle FAQ, evidentemente, è normalmente da ricondurre a esigenze di trasparenza dell’attività della PA e di economicità della medesima.

Sotto questo secondo aspetto, il carattere ricorrente di taluni temi o interrogativi induce il titolare del sito (in questo caso: l’amministrazione) a soddisfare in via preventiva le esigenze di chiarimento dei destinatari principali dell’attività.

Il CdS evidenzia, poi, come nel periodo contrassegnato dalle limitazioni dovute alla diffusione del COVID 19, le risposte alle FAQ da parte della pubblica amministrazione hanno conosciuto un rilievo e una notorietà in precedenza sconosciute, con l’obiettivo di offrire elementi di chiarezza ai fini interpretativi e applicativi di disposizioni che si potevano, in astratto, prestare a diversi esiti finali.

I chiarimenti del CdS sulla natura delle FAQ

Palazzo Spada chiarisce che le FAQ sono sconosciute nell’ordinamento giuridico, in particolare all’art. 1 delle preleggi al codice civile, infatti:

• esse svolgono una funzione eminentemente pratica né, in genere, indicano elementi utili circa la loro elaborazione, la procedura o i soggetti che ne sono i curatori o i responsabili;
• non sono pubblicate a conclusione di un procedimento predefinito dalla legge. E’ quindi da escludere che le risposte alle FAQ possano essere assimilate a una fonte del diritto né primaria né secondaria;
• neppure possono essere considerate affini alle circolari, dal momento che non costituiscono un obbligo interno per gli organi amministrativi.

In difetto dei necessari presupposti legali, esse non possono costituire neppure atti di interpretazione autentica.

Tuttavia, non può essere sottovalutato l’effetto che le risposte alle FAQ producono sui destinatari, dato che è la stessa amministrazione interessata a fornire le risposte.

In definitiva, le risposte alle FAQ (spiegano i giudici), pur nella loro atipicità, si pongono a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo, per loro natura (almeno di regola) generali e astratte e inidonee quindi a prevedere ogni loro possibile applicazione concreta, e il singolo esercizio della funzione amministrativa da parte di una PA.

Le FAQ e le gare di appalto

Il CdS, in merito alle risposte alle FAQ e le gare di appalto, ha spiegato che:

chiarimenti in ordine alla valenza di alcune clausole della lex di gara dal significato poco chiaro, essendo forniti dalla stazione appaltante anteriormente alla presentazione delle offerte, non costituiscono un’indebita, e perciò illegittima, modifica delle regole di gara, ma una sorta d’interpretazione autentica, con cui l’Amministrazione chiarisce la propria volontà provvedimentale, in un primo momento poco intelligibile, precisando e meglio delucidando le previsioni della lex specialis (CdS, Sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 341; Sez. III, n. 290/2014).

I giudici sottolineano, ancora, che:

Per quanto non vincolanti, le FAQ orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent.

Le conclusioni del CdS sul caso

I giudici di Palazzo Spada premettono che nel caso in esame il ricorrente ha considerato erroneamente la FAQ in discussione poiché quest’ultima è attinente ad un altro caso (di per sé la stessa FAQ non risulta passibile di dubbi).

Conclude il CdS che, le indicazioni contenute nella FAQ (cui non potevano essere imputate le carenze della domanda presentata) hanno senza dubbio indirizzato la condotta del ricorrente.

Ciò che risulta evidente, però, è una formulazione non felice e non univoca del bando mancante di espressi divieti, introdotti solo successivamente dalla Commissione.

Il ricorso va, quindi, accolto.